Buitenwettelijk handelen zoals ik dat uit de praktijk en de rechtspraak ken, richt zich in het algemeen op een wetsconforme toepassing. Hierbij wordt op een enkel aspect in begunstigende zin afgeweken van een beperkende bepaling. Bekende voorbeelden uit het verleden zijn:
In het heden:
Niet elk handelen dat afwijkt van de wet is beleid. Soms zijn het de puur individuele omstandigheden die tot afwijking nopen, terwijl de wet dit niet mogelijk maakt. Bijvoorbeeld omdat de noodsituatie ontbreekt of het territorialiteitsbeginsel geldt. Zo’n uitzonderlijke beslissing zal hoog in de organisatie genomen worden, maar maakt die toepassing nog niet tot beleid. Is de toepassing zodanig geformuleerd dat voorspelbaar wordt onder welke algemene omstandigheden – in strijd met de wet – wel tot bijstandsverlening zal worden overgegaan, dan is er sprake van buitenwettelijk beleid.
Het opteren voor buitenwettelijk beleid, waar wettelijk beleid (op basis van artikel 108 gemeentewet) mogelijk is, zal door toezichthouders kritisch worden ontvangen. Het maakt de rechtmatigheid van met dit beleid verbonden uitgaven kwetsbaar. Een woonkostenregeling bij detentie kan ook worden gestoeld op de gemeentewet. Zo’n wettelijke oplossing zal daarom de voorkeur hebben.
Buitenwettelijk beleid in niet-begunstigende zin wordt kritisch ontvangen door de rechter. Denk aan de zoektermijn voor mensen van 27-jaar en ouder. En is het niet de rechter, dan is het wel de ombudsman die kritiek levert. Maar soms zijn de bedoelingen goed en heeft een gemeente het niet-begunstigend karakter nauwelijks in de gaten. Bijvoorbeeld bij een regeling om voor specifieke bijstandsgezinnen een vakantie mogelijk te maken.
Er zijn vakantieregelingen ten behoeve van bijstandsgezinnen die langdurig in de bijstand zitten. Die gezinnen krijgen bijvoorbeeld een tegemoetkoming in de kosten van € 600. Toekenning is alleen mogelijk op voordracht van de klantmanager of tot een binnen de gemeente geldend uitgavenplafond op jaarbasis is bereikt. Bij zo’n regeling is sprake van niet-begunstigend beleid. De inkomensvoorziening van de Participatiewet is immers een open-eindregeling en niet afhankelijk van een voordracht van een ambtenaar. Mijn inschatting is dat de gemeente bij afwijzingen op aanvragen die spontaan door bijstandsgerechtigden worden gedaan snel in de problemen komt.
Als de lokale politiek echt een dergelijke regeling wil, kan beter worden gekoerst op een ’fonds bijzondere noden’ dat voor vakanties voor gezinnen in armoede geld ter beschikking stelt en aanvragen op voordracht van bijvoorbeeld klantmanagers honoreert. De gemeente kan dan met een subsidietoekenning aan dit fonds volstaan, en via subsidievoorwaarden richting geven aan de hoogte van de besteding en aan de doelgroep. Maar het geeft geen garantie dat de gemeente ook echt een claim van burgers kan ontlopen. Minimabeleid heeft naar onderwerp, kader en strekking een sterke verwantschap met bijzondere bijstand. Zodanig dat de rechter ondanks het ontbreken van een wettelijke grondslag, een bevoegdheid ziet te oordelen bij geschillen hierover.
Buitenwettelijk (begunstigend) beleid kost geld. Hoe gemeentelijke middelen worden besteed is een zaak van de gemeenteraad. Uiteraard is ook de kenbaarheid van beleid een belangrijk uitgangspunt. De gemeenteraad stelt budget ter beschikking en verbindt voorwaarden aan de bestedingen. Buitenwettelijk beleid stoelen op een werkinstructie, zonder deugdelijke bestuurlijke grondslag, is daarom onverstandig. Beslissingen worden dan onbevoegd genomen.
Buitenwettelijke bijstand raakt het inkomensbeleid. Het Rijk heeft inkomensbeleid aan zichzelf voorbehouden. Dit beleid is sterk verbonden aan de kleur van het kabinet. Zo wordt in de ene kabinetsperiode categoriale bijstand verruimd of bijstand voor kinderen in natura geregeld, en in de andere periode weer ongedaan gemaakt. Soms stelt het Rijk bewust middelen beschikbaar voor lokaal kindbeleid. Het is dus het Rijk dat ruimte geeft of ruimte beperkt. Je ziet wel dat gemeenten zich in het huidige tijdsbeeld veel kunnen veroorloven. Bijsturing door het Rijk is slechts aan de orde in uitzonderlijke situaties.
Kortom, buitenwettelijk beleid is geen toverformule waarbinnen je elke wens in strijd met de wet kunt oplossen. Er hoeft niets mis mee te zijn, maar dat is het wél als het niet-begunstigend is. Of als beslissingen niet op het bevoegde niveau genomen worden. Zorg dus dat je het beleid goed regelt en kenbaar maakt, zodat bijsturing mogelijk is.
